剑桥中国史(套装全11卷)(校对)第1283部分在线阅读

然而，孙逸仙有关国家政治发展的理想实质，不能单从平民主义的自治的基础上去理解。虽然他对同时代的美国的诸如创制、复决、罢免之类进步措施的印象很深，但是，他也深信需要名流领导来训练中国民众去使用这些权利。“有识之士”是现代化的名流中最开明的人士，将引导民众走向民主。中国民众天性温顺驯服，因而是这种名流训导的极为适当的对象。[26]真诚希望有一个民主的中国出现，同时深信为达到这个目的需要坚定的引导，这样的混合体从一开始就浸染着孙逸仙的政治思想。国民党执政者在1928年以后巩固他们权力的过程中，发现这两种因素难以相容；在后来的年月里，这对他们来说，证明是一个难解的问题。在新的国民党政府采用孙逸仙的《建国大纲》作为指导文件的时候，这个政府在地方行政上几乎没有经验。这个理论的历史根源混乱，加上表达含糊不清，毫不奇怪，很难在中国的地方社区产生一种可行的立宪民主形式。
地方政府的官僚主义化
国民党政府对待地方行政的政策演变，表现出一种偏离孙逸仙的地方自治概念，并向着更有力的官府控制体制发展的总趋向。在这个过程中，地方名流参与社区事务管理残存的一些方面，成了反复攻击的目标。许多这样的行为发生在国民党内保守思想复苏的环境里，也发生在20世纪30年代标志国民党政府对待民政的态度的特点，即狂热追求国内治安的环境里。
1928年9月，南京政府颁布了《县组织法》的最初文本，它试图既规定地方政府的行政结构，也规定代议制的民主职能。县的行政机关本身分为两部分，一部分是在县长直接领导下的职能科，另一部分是由省政府同名的厅控制的专门局。例如，县政府的财政科有省财政厅控制的财政局与之平行。这种奇特的职权划分，实际目的是把（委托给局的）纯地方的职能与（由县政府的科处理的）省及国家的职能分开。县长不控制局长的任命，意味着地方行政相当大的部分（以及为它提供的经费）留在县长控制之外。例如，地方教育由教育局管理，教育局长直接由省教育厅任命。[27]
县组织法也试图规定县级以下的政府单位及其在代议制政府体系中的作用。以山西为榜样（山西省长阎锡山被任命为新的南京政府内政部长），建立起一个多级行政单位体制。直接在县下的是区，自民国初期以来就是一个重要的行政次级单位。区的范围未作明确规定，根据地方条件从10个乡到50个乡不等。然而，和它的山西榜样一样，区显然是比任何自然社区所能界定的要大得多的单位，它适合官府的行政管理或划分选区，但不适合地方自治。[28]区以下为自然社区。在乡村，100户或更多为村，在城镇，同样大小为里。在村或里以下为一种互相监视和共负地方责任的单位，即研究中国史学者所熟悉的保甲。但在《县组织法》中称为间和邻（25户为间，5户为邻）。除区以外，每个自然社区最后须有选出的首领和议事会。然而，在举行地方选举以前，首领要由县长任命。
不论《县组织法》付诸实施的前景如何，若根据国民党政府明确承担义务要执行的孙逸仙《建国大纲》的规定，原来的《县组织法》中有关地方民主的条款，是人们所能期望的最少的。县既须是行政单位，又须是自治单位；县长是由科长和局长组成的县政会议的主席，与之平行的有选举出的县参议会——拥有审查预算和政绩的广泛权力。在县以下，所有单位都被整个看作“自治”机关，有选举产生的区长及下级参议会。自然，在选举程序制定出来和民众受过自治实践教育之前，这些级别的人员仍由县长任命。[29]
然而，实施这样一个地方民主化计划的环境，有可能导致要求更大的控制，而不是要求更大的地方自治。为内战的频仍和外国的侵略以及世界经济大萧条的社会影响所困扰，政府视国内治安为当时大家最关心的事。结果是加强了国民党内部，与民众参政相比，更注重官府和军队效率的分子的力量。从1928年末开始，南京政府完成了《县组织法》的修订，它具有加强官府行政的作用，同时推迟实施地方自治的日期。南京政府控制下的各省民政厅的代表的会议认为，县组织法在推行县参议会方面过于仓促，民众对此没有准备。召集参议会要推迟到区长民选出来以后。接着把召集参议会规定为不迟于1933年。[30]（对召集县参议会的犹豫不决，使人想起30年前袁世凯对于这类组织的怀疑态度，当时地方自治运动几乎被摧毁。）根据民政厅代表会议的精神，立法院通过一项法律（1929年5月11日），确认县长在有关地方自治所有事务方面的“训导”职责。这项法律还通过把区长的任命直接置于省民政厅权限之内，以加强省政府在地方行政方面的作用。县长负责提出所在县专门职能局的局长人选，由省政府任命，从而拥有控制这些局的较大权力。[31]
同时，发现县以下行政的原有模式不适于普遍采用。经南京政府修改的山西“行政村”制，接近于旧保甲的用数字表示的聚合体原则：一个行政村应有100户左右，把几个小自然村连接起来，由政府任命的首领管理。南京政府现在发现它与自然聚落单位太不一致，遂颁令恢复更习用的民国初期的“乡”、“镇”的名称。[32]这也是放弃单一的国家地方行政制度，同时承认南京控制华东和华中以外的省政府的能力是有限的。
就自治和行政改革而论，省长们越来越发现《县组织法》的宗旨不实用。内政部主办的两次省民政官员会议，作出了旨在冲淡原来宗旨的决议。1931年举行的第一次“内政会议”，决定放松对地方单位规模的严格的数字限制；限制乡和镇的行政聚合体不超过1000户，在稠密居住区是不现实的，因为这会造成地方控制网络过细，在经费或人员配备上都不能做到。而且，限制区长只能由经过训练的地方政府人员担任也不现实，因为训练所需人员的设施不足。最后，要求在1929年底以前全面实施《县组织法》，由于各省条件参差不齐，也发现是不现实的。
第二次会议在1932年12月召开，这次会议进一步抨击了《县组织法》。由于地方传统和社会条件千差万别，实行全国统一的制度已不再认为可行。今后，无论县以下地方单位的规模，还是其组织原则和命名方法，都无须听命于南京的内政部。更值得注意的是对自治作为地方组织的原则加以攻击。县以下单位，从区开始向下，原为《县组织法》指定的纯自治体；而今地方自治只是那些单位职能的一部分——它们也应是县官员领导的低级行政单位。县本身如今主要是行政单位，作为自治单位只是次要的。在所有层次，自治职能受到的约束更紧，例如，警察只是国家行政机关的事，而不是任何自治体的代理。根据推荐的行事方式，县长对自治体的预算和活动有更大的监督权，包括对自治议会通过的任何决议有实际的否决权。由各省民政厅长提出的这些建议，目的在于监督和控制自治体，甚至要把它们变成县政的辅助的分支机构。同时，这些建议等于承认南京政府以改组地方行政体制的标准化形式，来贯彻其法令的权力非常有限。[33]
第二次民政会议建议的另一个重要变化，是裁撤县政中的专门局，把它们的职能归入县政府的相应科中。这种意见的意义超出了单纯简化的范围。它具有通过加强县长对公共生活各个方面的权力，使县政恢复更为习用的模式的作用。然而，加强县长的权力本可以不那么依靠传统的办法，而更多地依靠“CC系”扩大它的影响，即通过把中央政治学校受过现代化训练的毕业生安插到国民党控制的省份当县长。如果是这样，那么清代以来县长权力的减弱真正是一个严重问题。例如，蒋介石在1932年抱怨增设专门局分去了县长的很多权力；他说，实际上是省政府类似的厅拥有任命和监督县里局长的权力。[34]
新政策下受损失的是省级的专门人员，以及民国初期以来即参加专门局工作的地方名流。而今这两部分人都不能对县的财源有多大的控制。只是截至20世纪30年代，地方名流介入县专门局有多深仍是个有待研究的问题。看起来他们的介入从民国初期就有所减弱，当时地方文人学士对诸如教育和经济发展之类的专门局颇能控制。如果是这样，那么20世纪30年代成为政府改革口号的裁局改科，就是使县政府恢复到更为司空见惯的官府模式的最后一个步骤。削弱地方的这类参与，同国民党统治初期发生的实际放弃地方自治的计划如出一辙。[35]
到1937年，这类政策大都已被采纳，它们十分切合当时蒋介石在南昌行营指挥的“剿匪”（反共）战役的精神。我们在接触到作战文书档案以前，只有依靠推理来判断这种官府化的努力来自何方。[36]但是，有迹象表明蒋介石和他的亲密顾问支持这些政策。
例如，裁局的计划似乎于1932—1933年出自湖北，可能得到了蒋介石手下张群的支持，作为减少行政开支运动的一部分。这项计划为鄂豫皖共产党根据地“剿匪”方面采纳，成为县级的官方政策。1934年3月，蒋介石在南昌行营召开省主席会议，研究新的民政措施，作为其在江西及其他“剿匪省份”军事围剿的补充。“裁局改科”的思想在蒋介石的秘书长杨永泰的报告中，被宣布为普遍的政策。正式条例于1934年12月颁布，供所有剿匪省份实施。不论这项改革是否达到了加强县长权力的目的，必须承认它所取代的制度是浪费的和混乱的。让公文在县专门局与省会的对口厅之间往来，不经过县长办公室，是削弱县政府，又是向地方政治注入另一种保护制度的做法。
30年代中期另一个官僚政治的进展，是重新设立区为县以下的公安单位。人们当能想起区原是从山西样板借用来的，最终应担负自治的权力。以后只是暂时放弃区，赞同民国初期以来的三级自然单位制。但是，30年代的反共作战又使得区的地位突出起来。这项措施由鄂豫皖剿匪总部首倡（和裁撤厅的措施一样），于1932年具体化，成为一种能够引入监督重建的保甲制度的公安机构的方法。这项措施也在1934年南昌会议上得到蒋介石认可。问题是只加强县一级政府是不够的。杨永泰抱怨说，区以下仍然是“土豪劣绅”的世界。这些人大概更可能引起叛乱而不是平息叛乱。[37]无论如何，这样的地方名流没有被看作是改革后的县政的有效工具。五个剿匪省份（河南、湖北、安徽、江西及福建）如今（1934年12月）奉令在每县设立三至六个区，区长经县长推荐由省政府任命。借自山西制度的官僚政治的特征，是区长不能在其家乡县内服务；回避的规定传统上是正规官僚政治的约束手段，如今用来控制县下一级的人事安排。[38]
在县、省之间，加紧官府控制也留下了痕迹。虽然南京政府已裁撤民国初期沿用清代的中间一级的道，但是，30年代地方行政的特殊困难，导致若干省政府重新实行这一级的监督。称为行政督察专员的官员，于1932年首先在剿匪省份任命，但渐渐更广泛地设立此职。治安，特别是反共作战，是他们的主要事务。这种新设的机构是由这样一些组织，如江西为反共而设立的“党政分会”发展而来的。颁布这一制度最初并未通过中央政府的正常程序，而是（和刚才讨论过的县级措施一样）通过剿匪总部。由于按照宪法纲要其合法性可疑（宪法纲要正式规定省县两级制），行政督察专员在最后出现的行政院指示中被看作“临时措施”。实际上，“道级”督察专员（往往由县长兼任）的职务，必然引起源自南京政府和剿匪总部的民政与军事条例混淆不清的混合状态。[39]这种监督层次的重叠，违背国民党理论上继承的精神，即强调民众动员而非官僚政治的机器。给人深刻印象的地方行政中层单位的继续存在，也表明在一个交通不便、行政手续繁琐的国家里，省—县间的联系长期不畅。
人们很可能想知道，国民党本身是否对促进地方政府与社会之间新关系的发展作出过什么贡献。虽然孙逸仙设想国民党为“训政”的监督者，实际上，县级国民党党部却发现它们几乎无法影响地方官府的所作所为。县党部在经费上靠政府拨给，在威信上（和在接近省高级官员上）低于官僚政府，充其量不过是使县长感到掣肘而已，几乎不大可能充当扩大民众参与地方政府的核心。在这一点上，如在其他方面一样，这个官僚政治国家的影响力严重依赖作为整体的政治制度。[40]
国民党政府在迁都重庆期间，企图调整官僚政治与参与之间的平衡，并在此过程中使地方政府恢复活力。这就是蒋介石在1939年6月首次提出，并被大肆吹捧的“新县制”。这个新制度设想的县政府有可靠的地方税基础，并且有自治的机构，但是可惜，除在战时陪都重庆附近的地区外，它基本上仍是一纸计划。县财政收入应包括土地税和某些杂税等的指定留成，全部由县政府自行征收，而不是由省的或中央的代理机构征收。上级政府不再能迫使县在地方筹款用于省或国家的项目。有了这个可靠的收税基础，县应该能实施真正的地方自治制度，县议会也就能拥有一些可供调拨的经费。县议会由镇和乡的代表组成，而镇乡代表不外乎从保甲单位产生，而今保甲则被宣布为既是“自卫”，也是“自治”的单位。虽然在战时没有希望适当地检验这个制度，但它却表明，蒋介石很清楚地方政府效能不断下降及其未能博得民众的支持。[41]
乡村建设运动
在政府尽其所能利用20世纪的观念努力控制中国乡村的同时，一些中国的知识分子也以不同方式从事乡村工作。1927年风行一时的“农民问题”，从某种意义上说，并不是新东西，乡村进步是晚清维新派关心的一个焦点。新的因素是某些城市知识分子强烈关注乡村发展。这些知识分子大多受过西式教育，但对中国乡村生活却没有多少亲身体验。他们研究乡村问题的方法包括一些政治实验，但是更为典型的是以乡村的教育工作为目标。在这个意义上，“乡村建设”也具有自由主义的信念，即认为政治制度的变革若不是建立在思想意识变革的基础上，就毫无意义。乡村建设派也往往认为，在农民学会了解决他们可怕的经济问题以前，乡村生活的政治结构决不会是健全的。
乡村建设和几个基本概念有联系。“建设”实际上看起来近似于我们的“发展”概念，可以认为是传统中国政府的旧“公共工程”陈例的一种现代化延伸。与此有关联的是“调查”和“实验”的概念；“调查”讲的是有关城市知识分子通过实地观察，接触乡村情况的越来越流行的做法（《东方杂志》1927年8月号全部篇幅刊载这类乡村调查报告），“实验”包括教育及农业推广工作的实地项目，其中有些蜚声于国内外；“示范”大概是对这些项目的更为适合的说法，因为它们是打算用来作为全国仿效的样板的。
名流连续不断地关心乡村问题，可以在河北定县的历史中看到，定县是这类最有名的示范点之一。在1900年以后的“新政”改革热情中，翟城镇的一个望族力图通过教育，改造地方社会——谈不上是乡村名流的新活动，而是受到爱国心和对通常的新儒家观点彻底怀疑的推动。翟城改革的创始人米鉴三认为，孔孟之道由于过分强调自我修养，对实际管理强调不足而受到歪曲。他重新阐述清代初期的某些批判，发现隐藏在朱熹的四书集注——科举考试的准则中的佛教影响。米鉴三本人乡试不中，遂不许儿子米迪刚参加科举考试，一家人在家乡致力于经世之学。[42]
1902—1903年，米鉴三应知县之请，在定县创立新式学校体系。这一体系超出标准学校模式之外，着重民众识字和公民教育。在1908年后宣传地方自治运动时，米家自然起了主导作用。翟城不久成为地方改良的有力样板，重点在于教育、社会习俗（禁吸鸦片，禁止缠足）以及地方治安。米鉴三的儿子米迪刚留学日本回国后，把加强乡村机构看作是全国复兴的基础。村级社区的机构（特别在强迫教育和农业信贷方面）足以形成一个乡村社会的新的基础。[43]从1924年开始，米迪刚与山东改良派王鸿一合作，在北京成立一个非正式的会社以推行他们的想法。这个“村治派”终于引起梁漱溟的注意，梁漱溟接着成为儒家思想导向的乡村建设派的最有影响的人物。（我们已经看到，米家思想已被阎锡山接收过去作为山西“村治制度”的理论基础。）[44]
在定县20多年的成功之后，晏阳初选择该县作为中华平民教育促进会的乡村试点所在地是适当的。晏阳初是个受过美国教育的基督教徒，自1922年以后便在城市平民教育方面很活跃。1926年，定县被中华平民教育促进会选为其全国事业的中心；1930年，晏阳初本人从北平迁至定县。该会生气勃勃的识字教育以及晏阳初的国际联系，使翟城和定县成为吸引中外研究乡村社会的人员的地方。定县的工作主要是在一个拥有约60个村庄和集市镇的“实验区”。截至1932年，在定县开办的440所“平民学校”中，该会直接管理的仅为20所（其余的是县政府开办的，或纯粹是地方创办的）。[45]
晏阳初对中国乡村的观点，集中在发展乡村人的潜力，而不是改造乡村的组织。在国际权力斗争中，文盲是令人绝望的不利因素，因为“盲人怎能与有正常视力的人竞争呢”？教育要超出识字范围，救治中国的愚昧、贫穷、体弱及缺乏公共精神四大病患。平民学校的计划，因此把实际训练与社会道德课和公民课结合起来。虽然该会对社会不公正的具体问题没有直接批判，它的言辞的论调是平民主义的。最文明的国家是为培养杰出人物兴办教育，训练资产阶级的子弟；该会的宗旨则是为“废除阶级教育”而办教育。其含义是，国家的强盛、民主和经济进步，有赖于公众意识的转变。这一任务只有通过教育，并从社会的底层向上发展才能办到。这样，晏阳初的计划与定县原先的士绅式的事业精神并无矛盾；并且和米氏家族一样，晏阳初的工作也得到官府的赞助和保护。[46]
平民主义和官府赞助的结合，也能从平民教育家陶行知的事业中看到。陶行知是作为约翰·杜威的再传弟子投身于乡村事业的。他于1915年到1917年在哥伦比亚师范学院学习杜威教育理论，为之倾倒，这正好与他具有的对王阳明知行合一的信仰吻合。杜威反对“旁观者”的知识论，王阳明坚持正确的思想与正确的行动同时产生，而不是这一种来自另一种，两者共同给陶行知爱行动的天性以推动力。在20年代初期，陶行知就深信，不仅学校范围的教育不能普及到中国民众，而且西方的教育方式也基本上不适于解决中国的乡村问题。陶行知在积极参与以城市为基础的中华平民教育促进会的工作之后，于1927年同时放弃他的城市教育方向和西式教育方向，在南京郊外的一个村庄开办了一所师范学校。这所设在晓庄的学校，力图通过使年轻的未来教师深入农民生活来改造他们。只有这样，他们才能成为有所作为的乡村中小学教师。陶行知以学校作为乡村社会原动力的观点，与翟城乡绅改良派的思想相去并不甚远。未来的教师作为积极行动者，活跃于生活的各个方面，包括改造伦理，改进农业和组织地方治安。自卫团在当地240个村庄中组织起来，农民受到基本军事技术训练。和晏阳初不同，陶行知是不会脸红的乡土主义者：西方既不是中国改革灵感的可靠源泉，也并不特别吸引人。
陶行知与政治当局的关系是矛盾的，他的乡村实验终于不能获得任何当权者的有效保护。陶行知和冯玉祥之间有一种隐秘的关系，这位“基督徒将军”是蒋介石的对手，钦佩并可能帮助晓庄学校的事业。蒋介石本人曾短暂地对晓庄学校的进展感兴趣，但在1930年下令关闭该校，可能是因为他认为该校有社会方面激进的可能性。[47]
梁漱溟在山东的乡村建设实验，至少得到政治当局的暂时保护，他的实验依靠基本上是本土的儒家改良主义。在山东省主席韩复集（以前是冯玉祥手下的一位将军）的颇大的授权之下，山东乡村建设研究院于1931年在邹平县开办。不仅最终有许多县被指定为该院指导下的乡村建设实验区（到1937年超过70个县），而且有两个县的行政实际上交由该院管理。这样的特殊授权，在1933年被国民党政府本身加以合法化。国民党政府此举显然是既谋求控制，也想从当时正在进行的各种乡村建设项目中得利。梁漱溟是指导山东项目的天才人物，是乡村建设派的最明显的乡土主义者和社会激进分子。他的激进主义是自觉地反西方的，并以儒家前提为基础。中国必须开拓自己的通向现代化之路。这条道路可能与接触西方文化所滋长的个人主义和自私自利全然无关，而是要利用中国文明所固有的集体主义的和无私的精神。
和陶行知在晓庄办的学校（该校为梁漱溟所景仰）一样，梁漱溟办的研究院也力图训练一种特殊类型的乡村干部：受过教育的青年人，能忍受农民的穷困，并能与他们无隔阂地交往。这种类型的人与受过西方教育的晏阳初截然不同。晏阳初的定县实验中心，无疑是不崇拜中国传统方式的。梁漱溟的干部—学员主要来自富农或地主家庭，大概对农村的生活方式已有一定的适应能力。在道德灌输和个人自我修养的方式方面，儒家思想的影响非常显著，这显示出这所学校日常工作的特点。
邹平的地方组织也与梁漱溟的新传统倾向一致。县以下的行政区划符合以前存在的“自然”区域，以自然村和明显的集市区域（乡）为模式；废弃了南京政府法定的较大的、更属人为的区和乡。乡和村级行政实体称为“学校”，与他们对农民进行教育和推动的途径一致。邹平制度在多大程度上促进了民众参与地方政治，至今不明。不过，乡土主义者强调的重点至少是设想乡村习惯的改变会很慢，并且认为把外来的新制度，或强制的官僚政治的形式，强加给农村社会将一事无成。梁漱溟认为，从下层开始的建设要求政府通过教育和推动农民，慢慢地、不唐突地工作下去。他认为“过多的限制，过多的主动　‘帮助’”，只会有损于社会，实于事无补。民众中如果没有相应的积极精神，政府机关忙碌而进取，影响所至，对民众只能是额外的负担。[48]
一种完全不同的精神使彭禹庭——曾任冯玉祥秘书——在豫西管理的地方组织很有生气。梁漱溟强调回到本土的价值观和空想的地方自治主义，而彭禹庭却把他的组织建立在乡村社会长期需要的自卫上。他的组织基本上是个转变为地方政府的民团网络。彭禹庭可能曾在冯玉祥司令部里吸取了他的某些乡村建设思想，因为冯玉祥本人显然对这一课题有过强烈的兴趣（大概还记得他是陶行知的亲密朋友）。然而，彭禹庭对乡村组织的态度却建立在更为传统的基础上：华北农村有活力的、古老的地方防卫传统。按照地方联防协议把村庄联系起来，由下层乡绅领导，是对地方匪患的自然反应，并且根据情况表现出亲政府或反政府的精神，这可说是它的特点。然而，尽管它的地方主义色彩很浓，彭禹庭在镇平县的组织却有其现代化的和爱国的一面。彭禹庭通过冯玉祥与村治派联系起来。冯玉祥在1929年促成他与王鸿一（梁漱溟的山东改良派朋友）和梁漱溟本人共同创办河南村治学院。在意识形态上，彭禹庭在镇平实行的地方政体有民族主义的特点，这显然（用彭禹庭本人的话说）来自孙逸仙自下而上实行宪政建设的概念。对彭禹庭来说，不幸的是为环境所迫，他的运动的方向是反政府的。他宣称参加中国国民革命的唯一方式，就是促进“地方革命”——在那一地区实行“地方自治”的必要前奏，因为社会需要保护自身防备政府军队（“土匪兵”）的抢劫和地方官员的贪婪。最后，彭禹庭接管了镇平的地方政府（他的几个合伙人在邻近的几个县也这样做了）。在蒋介石的追随者于1930年掌握了河南的权力后，彭禹庭始终拒不遵从政府的税收要求，使他成了一个受人注意的人。他在1933年被“土匪”暗杀。在南京政府决心实行地方社会官府化，并要彻底清除“地方自治”的所有残余的情况下，像彭禹庭所从事的事业很难存在下去。[49]
可以预料，南京当局也逐渐卷进乡村建设中来。在南京当局的支持下，“实验县”在兰溪（浙江）和江宁（江苏）建立起来，作为官僚政治的地方改革的公开样板。江宁与南京相邻，被指定为江苏省政府主持下的行政制度的样板。江宁实验县由中央政治学校——一个CC系的学校——的师生充任工作干部，公开宣称是一个实行自上而下改革的项目，也是一个供外界参观的乡村建设县。县管理委员会监督县长办公室的工作，并直接向省政府汇报。该县税制由受过训练的、领薪水的职员管理（自20世纪初以来即提出的一项改革措施）。全部税收留县，并在县内支配——很难说是个可行的现实示范。低层单位的边界经重划，以便与自然村和集市一致。乡和镇经过适当的训政期之后应该自治。遗憾的是，似乎没有取得什么成绩。根据前江苏省主席陈果夫的证言，实验重名不重实。实验之陷入绝境在于县长级的领导薄弱，以及很少或完全没有对地方社区的训导。到了1936年，实验宣告失败。该县的“实验”地位旋即撤销。[50]
由上可见，乡村建设的类型众多：西方影响型的和本土型的，教育型的和军事型的，平民型的和官府型的。所有类型的共同点是，都与政治密切关联。通过教育及经济改革复兴农村，意味着与政治当局建立起支持和保护的关系。这当然是因为在一个组织起来的计划中，任何同农民打交道的企图必然引起政治方向的问题和合法性的问题，而不管该计划是否有明显的政治目的或者活动。定县计划和邹平计划从最初的日子起，都得到省当局的同意或默许。可以说，南京实施的实验，有如此大量的官府投入，以致只能引起地方苍白无力的反应。陶行知和彭禹庭的独立计划不仅得不到充分的政治支持，而且引起国家政权的怀疑和反对：陶行知因有平民主义倾向和自主的作风；彭禹庭因公开反抗国家机关。这两项非正统的实验都被扼杀。总的来说，乡村建设实验最终都遭遇不佳，日本的入侵把它们全部清除干净。留下的一份遗产是人们广泛关心把中国建国工作的基础放在农村社会，并且体会到乡村改革在充满敌意的政治环境中无法生存。共产党人发展而成的根据地概念，是把一种新的乡村体系纳入其政治和军事保护之中的尝试。